【재결요지】 이 사건 임야는 원상회복에 필요한 조치의 대상이 되는 산지에 불과하고 이 사건 임야를 농지원부등재대상이 되는 농지로 볼 수 없으므로, 이와 같은 전제에서 피청구인이 한 이 사건 처분은 위법하다고 할 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 9. 4.자 청구인에 대하여 한 농지원부등재신청 거부처분은 이를 취소하고, 청구인의 신청대로 농지원부 작성을 이행하라.
【이유】 1. 사건의 개요
청구인은 피청구인에게 ☆☆구 ★★동 산 60-1번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 경작에 따른 농지원부 등재 신청을 하였으나, 피청구인은 신청 토지가 「농지법」 및 동법 시행령 규정이 정하고 있는 농지가 아니라는 취지로 거부(이하 ‘이 사건 처분’ 이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
이 사건 토지는 지목이 “임야”이긴 하나 청구인이 20여 년 전부터 농사를 해 온 바 실질적으로 농지에 해당한다고 할 것이어서 「농지법」제2조에서 규정하고 있는 “농지”에 해당하므로, 이 사건 토지가 농지가 아니라는 피청구인의 주장은 이유 없다. 또한 청구인은 이 사건 토지를 임차하여 사용하고 있는 바, 소유주의 토지에서 건물 신축시 일부 산림훼손에 따라 산림복구 행정처분을 받았다고 하여 인접한 이 사건 토지에 대하여도 불법 경작으로 해석하는 것은 잘못이며,「개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법(이하 ‘특별조치법’이라 한다)시행규칙」제12조 별표4 규정에 의하면 농사를 짓기 위하여 논ㆍ밭을 갈거나 50센티미터 이하로 파는 행위는 허가 또는 신고 없이도 할 수 있으므로, 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.
3. 피청구인 주장
이 사건 토지는 건축물 신축시 건축대지 외 지역을 산림으로 복구하는 조건에 따라 2012. 4. 27. 토지주가 수목을 식재하여 산림으로 복구한 임야로서 농지원부 등재 불가지역이다.
「농지법」제2조 1호에서 규정하고 있는 ‘농지’의 정의도 어디까지나 당해 토지를 적법하게 이용하는 경우에 한하여 그 토지의 지목이 무엇이든 실제 토지 이용 상황을 중시함으로서 당해 토지를 ‘농지’로 본다는 것이지, 청구인과 같이 각종 행정법규 등을 무시한 채 불법적인 이용의 경우까지도 그 이용 경위의 불법성을 전혀 따지지 아니한 채 현실의 이용 현황 하나만으로 무조건 농지로 취급 하겠다는 취지는 아니다.
이 사건 토지는 지목이 여전히 임야이고, 적법한 절차를 거치지 아니한 채 농지로 이용되고 있었을 뿐이며, 수목 훼손으로 인하여 일시적으로 산지로서의 기능을 상실한 것일 뿐 원상복구가 비교적 용이한 점 등을 볼 때, 이 사건 토지는 산지에 해당한다고 할 것이어서 청구인의 주장은 이유 없다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하, 특별조치법)
제12조, 제30조
「농지법」제2조
「산지관리법」제44조
나. 판 단
1) 청구인 및 피청구인이 제출한 관계서류에 의하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
가) 이 사건 토지는 개발제한구역으로서 지목이 ‘임야’로 규정되어 있다.
나) 청구인은 이 사건 토지의 소유주와 2012. 6. 19. 임대차계약을 맺어 경작을 하고 있다.
다) 청구인은 이 사건 토지를 경작함에 있어 사전에 피청구인의 허가를 받거나 신고한 사실이 없다.
라) 청구인은 2012. 6. 21. 피청구인에게 이 사건 토지를 농지원부에 등재하여 줄 것을 요청하였으나, 피청구인으로부터 2012. 6. 29. 이 사건 토지가 농지가 아니라는 등의 사유로 이 사건 처분을 받았다.
마) 피청구인은 2012. 9. 11. 청구인에게 이 사건 토지에 대하여「특별조치법」제12조를 위반한 무단경작행위를 시정할 것을 명하는 시정명령을 하였다.
2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 관하여 살펴본다.
가)「특별조치법」제12조 제1항은 단서의 각호에 규정된 행위에 대하여 허가를 받아 하지 않는 한, 개발제한구역에서는 토지의 형질변경, 죽목의 벌채 등의 행위를 할 수 없도록 규정하고 있고, 같은 조 단서 제4호,「특별조치법 시행령」제14조에 의하면, 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 농림수산업을 위한 개간 또는 초지 조성 등의 경우 허가를 받아 그 행위를 할 수 있으며, 같은 조 제3항은 제1항 단서와 제2항에도 불구하고 국토해양부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다고 규정하고 있는데,「특별조치법 시행규칙」제12조 [별표4]는 허가 또는 신고 없이 할 수 있는 행위로 “농사를 짓기 위하여 논.밭을 갈거나 50센티미터 이하로 파는 행위” 등을 정하고 있다. 또한,「산지관리법」제44조 제1항은 허가 등을 받지 아니하고 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우 복구명령을 할 수 있도록 규정되어 있다.
나) 살피건대, 이 사건 토지는 개발제한구역 지정(1971. 7. 30.)이후에도 수목이 우거진 상태였다가 그 이후 어느 때부터인지 일부분의 수목이 벌채, 훼손된 무단으로 형질변경을 거쳐 경작활동이 이루어져 왔음이 관련자료에 의해 인정되는 바, 「산지관리법」제44조 제1항은 허가 등을 받지 아니하고 「산림법」에 의한 허가나 신고 없이 개간된 산림은, 비록 그것이 개간 후 농지로 이용되고 있다 하더라도, 구 산림법(1999. 2. 5. 법률 제5760호로 개정 되기 전의 것) 제90조 제5항 소정의 원상회복에 필요한 조치의 대상이 되는 '산림'에 해당한다(대법원 2002. 7. 26. 선고 2001두7985 판결)”고 볼 것이므로 비록「농지법」제2조가 “농지란 전ㆍ답, 과수원, 그 밖의 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지”라고 정의하고 있다고 하더라도, 산지의 경우 적법한 절차 없이 무단 훼손되어 경작활동에 이용되었다는 사정만으로 곧바로 농지법상 농지에 해당된다고 볼 수 없다.
한편,「특별조치법」제12조 제3항,「특별조치법 시행규칙」제12조 [별표4]에 의하여 허가나 신고 없이도 허용되는 행위는 농사를 짓기 위하여 논.밭을 가는 등의 경미한 행위를 정하고 있는 것은 적법한 ‘농지’에 대하여 위와 같은 경미한 행위를 하고자 하는 경우 별도로 허가나 신고를 받지 아니하여도 허용된다는 취지일 뿐, 개발제한구역 내에서 형질변경, 수목의 벌채, 훼손을 포함하더라도 영농과 관련되는 모든 행위가 허용된다는 취지라고는 할 수 없으므로 이 사건 임야에서의 경작행위는 개발제한구역 내에 소재한 임야에서의 무단경작이라고 할 수 밖에 없다.
따라서 이 사건 임야는 원상회복에 필요한 조치의 대상이 되는 산지에 불과하고 이 사건 임야를 농지원부등재대상이 되는 농지로 볼 수 없으므로, 이와 같은 전제에서 피청구인이 한 이 사건 처분은 위법하다고 할 수 없다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 주장은 이유 없으므로 주문과 같이 재결한다.
